Statens låntagning og gæld 2023

Robust dansk økonomi på trods af rentestigninger og finansiel uro

Dansk økonomi stod stærkt ved udgangen af 2023, som var kendetegnet ved høj beskæftigelse og betydelige overskud på både betalingsbalancens løbende poster og de offentlige finanser. Hovedscenariet i regeringens nyeste prognose i Økonomisk Redegørelse er fortsat en blød landing for dansk økonomi.¹

2023 var igen et år præget af betydelig usikkerhed på de finansielle markeder med fortsatte pengepolitiske stramninger i lyset af vedvarende høj inflation samt finansiel og geopolitisk uro. Inflationen forblev høj en stor del af 2023, men aftog markant mod udgangen af året. Det medførte stigende markedsforventninger om snarlige pengepolitiske lempelser.

Danske statsrenter har overordnet set fulgt den globale renteudvikling med et stort set uændret rentespænd til Tyskland på ca. 0,2 procentpoint ved udgangen af året. På trods af pengepolitiske rentestigninger endte renten på både de danske 2- og 10-årige statspapirer nogenlunde uændret.

Statsgælden faldt i 2023 til laveste niveau i mere end 40 år

Overskud på statens finanser reducerede statsgælden med 29 mia. kr. til 294 mia. kr. i 2023. Dermed er statsgælden næsten halveret siden coronakrisen i 2020 og udgjorde 10,5 pct. af bruttonationalproduktet, BNP, det laveste niveau siden 1977. Faldet skyldtes hovedsageligt afdrag på den indenlandske gæld.

Renteomkostninger faldt til rekordlave niveauer

I 2023 faldt de samlede renteomkostninger på statsgælden til -1,7 mia. kr. Faldet skyldes især lavere gæld og tilbagekøb af statsobligationer til lavere kurser end udstedelseskursen. Den gennemsnitlige effektive rente på statsobligationer steg til det højeste niveau i 10 år. Trods stigende renter forblev statens renteomkostninger lave, da stigende renter kun langsomt slår igennem til de samlede finansieringsomkostninger.

Statens udstedelser fulgte sigtepunktet for 2023

I tråd med strategien udstedte staten i 2023 indenlandske statsobligationer for ca. 62 mia. kr. via tapsalg og auktioner. Staten åbnede i løbet af 2023 en ny 10-årig statsobligation, en ny, grøn 10-årig statsobligation og en obligation i amerikanske dollar under statens EMTN-program (Euro Medium Term Note). Udstedelsen af inflationsindekserede obligationer fortsatte i 2023, og det er fortsat strategien at opbygge programmet til et samlet udestående på 40-60 mia. kr.

Overskud på statens finanser

For tredje år i træk var der overskud på nettokassesaldoen². Nettokassesaldoen for 2023 landede på 28,9 mia. kr., svarende til ca. 1 pct. af BNP, og skal ses i lyset af, at dansk økonomi er trådt ind i en ny fase præget af moderat vækst, i takt med at prisstigninger og højere renteniveauer har påvirket den økonomiske aktivitet. Aktiviteten er imidlertid blevet holdt oppe af en stærk medicinalindustri, som samtidig har bidraget til en markant eksportfremgang.

Statens finanser er også sunde i et europæisk perspektiv. I modsætning til sammenlignelige lande har den danske stat siden 2020 haft overskud på de offentlige finanser, modsat sammenlignelige lande, der i samme år har opereret med underskud, se figur 1.

Statsgælden på laveste niveau i mere end 40 år

Overskuddet på statens finanser bidrog til at nedbringe statsgælden med 35 mia. kr. til 294 mia. kr. ved udgangen af 2023. I nominelle termer er statsgælden dermed næsten halveret siden coronakrisen i 2020. Målt i forhold til Danmarks størrelse udgjorde statsgælden 10,5 pct. af BNP ved udgangen af 2023, hvilket er det laveste niveau i mere end 40 år, se figur 2.

Statsgælden opgøres som den samlede inden- og udenlandske gæld fratrukket de aktiver, der forvaltes sammen med statsgælden, se boks 1. Faldet i statsgælden i 2023 dækker hovedsageligt over øgede afdrag på den indenlandske gæld, se næste underafsnit. En fortsat stigende andel af statens bruttogæld modsvares af udlån til statslige genudlånsselskaber til finansiering af bl.a. større infrastrukturprojekter, fx opførelse af Femern Bælt-projektet. Korrigeret for genudlån udgjorde statsgælden 101 mia. kr. ultimo 2023, svarende til 4 pct. af BNP.

Statsgældspolitikken i lyset af faldende lånebehov

Siden 2011 har overskud på statens finanser løbende reduceret statsgælden gennem lavere statslige nettoudstedelser, dvs. en reduktion af udstedelserne og/eller øgede afdrag på gælden. Når statens lånebehov mindskes, reduceres behovet for at udstede danske statspapirer. Samtidig har staten mulighed for at afdrage på gælden. Det var eksempelvis tilfældet i årene op til finanskrisen og efter coronakrisens udspring i 2020,³ se figur 3. Over de seneste tre år har overskud på statens finanser ekskl. genudlån isoleret set bidraget til en kraftig reduktion af statens bruttogæld på ca. 200 mia. kr. Indeståendet på statens konto var 161,5 mia. kr. ultimo 2023, hvilket er stort set uændret i forhold til året før, se figur 4.

På trods af det faldende lånebehov er det vigtigt, at statens udstedelser fastholdes på et vist niveau for at opretholde et velfungerende og likvidt statspapirmarked. Det er vurderingen, at årlige udstedelser omkring de seneste års niveauer er passende og tilstrækkelige til at sikre god likviditet i markedet for statspapirer.

Vigtigt at opretholde et velfungerende og likvidt statspapirmarked

Under normale markedsforhold - og givet en ansvarlig finans- og pengepolitik - sikrer et velfungerende og likvidt statsgældsmarked, at staten har kontinuerlig adgang til stabil finansiering til lave renteomkostninger. Det er afgørende for at sikre kontracyklisk finanspolitisk manøvrerum, så staten i tilfælde af akut forøgelse i finansieringsbehovet har mulighed for at udstede større mængder til en begrænset meromkostning. Det var eksempelvis tilfældet under coronakrisen.

Udvikling af likvide og effektive indenlandske statsgældsmarkeder reducerer statens renteomkostninger ved at reducere den likviditetspræmie, som investorerne kræver for at købe obligationerne.

Statsgældsmarkedet er en vigtig del i det bredere indenlandske kapitalmarked. Statsobligationer udgør en sikker prisreference for andre indenlandske obligationer, fx realkredit- og virksomhedsobligationer, hvilket muliggør, at investorer, herunder pensionskasser, bedre kan administrere deres porteføljer og sikre en efficient risikoallokering. Ligeledes er et velfungerende indenlandsk kapitalmarked med til at sikre billig finansiering for både virksomheder og boligejere og understøtter dermed økonomisk vækst.

Konsolidering af offentlig gæld understøtter statspapirmarkedet

For at understøtte statspapirmarkedet har der gennem mange år været fokus på at konsolidere offentlig låntagning direkte i statsobligationer under statsgælden. Konsolideringen har samtidig bidraget til at reducere de samlede offentlige renteudgifter.

I midten af 2000’erne påbegyndtes en overgang fra statsgaranti på statslige selskabers gæld til genudlån til statslige selskaber finansieret af udstedelse af statspapirer, se figur 5. I nyere tid er også finansieringen bag almene boliger blevet samlet hos staten. Staten har konsolideret gælden ved at købe gældsbreve (genudlån) eller statsgaranterede realkreditobligationer (almene boliger) finansieret ved udstedelse af statspapirer. Ved udgangen af 2023 var det samlede udestående af genudlån og statsgaranterede realkreditobligationer henholdsvis 193 og 155 mia. kr., svarende til ca. 60 pct. af statens samlede udestående i statsobligationer.

Konsolideringen har været afgørende for at fastholde udstedelserne på et niveau, der sikrer et velfungerende statspapirmarked i en periode med lave finansieringsbehov, se figur 6. Opretholdelsen af et vist udstedelsesbehov har gjort det muligt at opbygge store, likvide obligationsserier i international benchmark-størrelse. Derudover har den vedvarende tilstedeværelse i gældsmarkederne fastholdt et globalt investorkendskab til danske statspapirer, hvilket viste sig særlig værdifuldt, da coronakrisen begyndte, og staten fortsat havde mulighed for at finansiere sig i de internationale gældsmarkeder. I de kommende år ventes udeståendet af genudlån og statsgaranterede realkreditobligationer at stige yderligere og vil således fortsat understøtte statens lånebehov.

Ved at samle låntagningen hos staten har man opnået en betydelig rentebesparelse. Det skyldes, at investorerne er villige til at betale en højere pris for både mere sikre og likvide statsobligationer. Samlingen af låntagningen har ikke medført højere administrationsomkostninger for staten.

Danmarks ØMU-gæld er blandt de laveste i Europa

I 2023 forventes Danmarks ØMU-gæld at ende på 30 pct. af BNP ved udgangen af året. Dermed er Danmarks ØMU-gæld fortsat blandt de laveste i Europa og et godt stykke fra grænsen på 60 pct. af BNP fremsat i EU’s stabilitets- og vækstpagt, se figur 7.

Danmarks ØMU-gæld er højere end opgørelsen af statsgælden, fordi ØMU-gælden er en bruttoopgørelse af den samlede offentlige gæld, se boks 1. Det betyder bl.a., at statens kontoindestående og beholdning af obligationer til almene boliger ikke modregnes i opgørelsen af ØMU-gælden.

Danmark fastholder den højeste kreditvurdering

Danmark har de seneste 20 år fastholdt den højeste kreditvurdering (AAA) i både danske kroner og valuta hos de tre største internationale kreditvurderingsinstitutter og er et af blot ni lande i verden med denne kreditvurdering. Den høje kreditvurdering er primært et resultat af en robust og modstandsdygtig økonomi, en lav offentlig gæld og en lang historik for en ansvarlig og veltilrettelagt finanspolitik.

Den høje kreditværdighed betyder, at investorerne kræver en lav kreditrisikopræmie, når de investerer i danske statsobligationer. Det giver staten mulighed for at låne til lavere renter end mindre kreditværdige lande og bidrager dermed til at holde statens samlede finansieringsomkostninger nede, se figur 8.

Statens renteomkostninger faldt på trods af stigende renteniveau

I 2023 faldt de samlede renteomkostninger på statsgælden fra 9,4 til -1,7 mia. kr., svarende til -0,06 pct. af BNP. Faldet skyldes en kombination af lavere gæld, mindre indeksopskrivning⁵ og opkøb af statsobligationer til kurser lavere end udstedelseskursen, se figur 9. Korrigeres der for renteindtægter ved genudlån udgjorde statens renteomkostninger i 2023 -3,3 mia. kr., hvilket svarer til -0,12 pct. af BNP.

Faldet i statens renteomkostninger er sket til trods for et stigende renteniveau i 2023. Med en høj gennemsnitlig rentebindingstid på statsgælden går der i gennemsnit omkring 7 år, før rentestigninger slår igennem på statens renteomkostninger, se også kapitel 6 om risikostyring. Det skyldes, at renteniveauet kun har betydning for renteudgifterne på nyudstedt gæld og ikke påvirker statens renteomkostninger på den del af gælden, som allerede er optaget.

Højere statslige finansieringsomkostninger i 2023

Stigende renter i store dele af året betød, at det generelt var dyrere for staten at udstede gæld i 2023. Både den 2- og 10-årige statsrente steg fra omkring 2,50 pct. p.a. til 3,20 pct. p.a. frem mod ultimo oktober, se figur 10. I samme periode blev mere end 80 pct. af årets obligationsudstedelser foretaget. Mod afslutningen af året faldt renterne markant på baggrund af tiltagende markedsforventninger om snarlige pengepolitiske lempelser.

Samlet set betød det, at den gennemsnitlige effektive rente på statens nominelle obligationsudstedelser steg til 2,87 pct. p.a., se tabel 1. Det var en stigning på 1,74 procentpoint fra 2022 og den højeste gennemsnitlige effektive rente i de seneste ti år. På udstedelser i de inflationsindekserede obligationer var den gennemsnitlige effektive realrente 0,68 pct. p.a. i 2023.

Statens udstedelser i 2023​ fulgte sigtepunktet for året

I tråd med strategien udstedte staten i 2023 indenlandske statsobligationer for 61,8 mia. kr. til kursværdi via tapsalg og auktioner. Udstedelserne var fordelt forholdsvist jævnt over året med en overvægt på sidste kvartal, hvor et nyt, grønt 10-årigt statspapir blev åbnet, se figur 11.

Ligesom i de senere år varierede efterspørgslen betydeligt over året, hvilket gjorde det udfordrende at fordele udstedelserne jævnt, se figur 12. Særligt i 1. halvår 2023 var variationen stor og afspejlede generelt store udsving i det globale risikobillede, hvor øget usikkerhed om tilstanden af den amerikanske banksektor var dominerende.

Fokus på de 2- og 10-årige løbetidssegmenter

Statens obligationsudstedelser i 2023 fokuserede på de 2- og 10-årige løbetidssegmenter med nominelle udstedelser på henholdsvis 20 og 29 mia. kr., svarende til samlet 79 pct. af årets udstedelser. Som følge af den lave statsgæld fokuseres størstedelen af statens udstedelser på få kernepapirer, som opbygges til benchmarkstørrelse for at sikre god likviditet. Samtidig er langt størstedelen af investorernes efterspørgsel i de 2- og 10-årige løbetidssegmenter, der også fungerer som vigtige referencepunkter for det danske kapitalmarked.

Den 8. februar 2023 åbnede staten en ny 10-årig statsobligation med udløb i 2033. Ved åbningsauktionen blev der udstedt de maksimalt udmeldte 5 mia. kr., mens der var bud for 6,4 mia. kr. Udstedelserne blev foretaget til en rente på 2,57 pct. p.a. Samlet er der over året udstedt for 34,5 mia. kr. til kursværdi i den nye 10-årige statsobligation i 2023, hvoraf de knap 6,5 mia. kr. blev udstedt på ombytningsauktioner.

Udstedelsen af inflationsindekserede obligationer fortsatte i 2023

I 2023 udstedte den danske stat inflationsindekserede obligationer for samlet 4,9 mia. kr. til kursværdi, hvilket bringer det samlede udestående op på nominelt 35,2 mia. kr. Udstedelserne blev foretaget i statens to inflationsindekserede statsobligationer: 0,10 danske stat 2030i og 0,10 danske stat 2034i. Det er fortsat strategien at opbygge programmet til et samlet udestående på 40-60 mia. kr. fordelt på tre statspapirer.

Statens inflationsindekserede låneprogram er med til at sikre staten en bred investorbase, hvilket bidrager til en større og mere robust efterspørgsel efter danske statspapirer. Inflationsindekserede obligationer tilbyder investorer et afkast, der følger udviklingen i de danske forbrugerpriser, se boks 2, og obligationerne er derfor attraktive for de investorer, der har et behov for at sikre deres forpligtelser mod inflation, fx forsikringssektoren og dele af pensionssektoren.

Inflationsindekserede obligationer er også attraktive for staten, da de bidrager til at sprede risikoen på statens gældsportefølje. Det sker gennem to kanaler: For det første dæmper inflationsindekserede obligationer udsvingene i statsgælden opgjort som andel af BNP, da den inflationsindekserede gæld og BNP falder og stiger i takt med ændringer i forbrugerpriserne. For det andet kan indeksobligationer under visse omstændigheder reducere statens samlede budgetrisiko. Risikostyringen i forbindelse med inflationsindekserede obligationer, herunder håndteringen af det første udløb i programmet, uddybes i kapitel 6.

Stor efterspørgsel efter ny, grøn 10-årig statsobligation

Den 26. september 2023 blev statens nye, grønne 10-årige statsobligation åbnet ved udstedelsesmetoden syndikering⁶. Det var første gang, at der blev udstedt en indenlandsk dansk statsobligation ved brug af denne udstedelsesmetode. Metoden anvendes bredt blandt andre statslige udstedere og kan i nogle tilfælde bidrage til en bredere investorbase, hvilket er et af formålene med statens grønne låneprogram.

Investorinteressen ved åbningen var stor og var bredt fordelt på tværs af geografi med et samlet salg på 43 pct. til udenlandske investorer mod et gennemsnit på 32 pct. af den samlede udestående gæld i danske kroner. Transaktionen tiltrak desuden en bred vifte af investortyper, hvor hovedparten havde en relativt lang investeringshorisont, fx kapitalforvaltere og pensionskasser.

Ved syndikeringen blev der udstedt for 7,75 mia. kr. nominelt til en effektiv rente på 3,053 pct., hvilket svarer til en grøn præmie på 1,5 basispoint, se boks 3. Til sammenligning blev statens første grønne obligationsudstedelse i 2022 udstedt med en grøn præmie på ca. 5 basispoint på åbningsauktionen. Generelt har grønne præmier været faldende i nyere tid, se figur 13. Det kan blandt andet skyldes, at udbuddet af grønne statspapirer er steget betydeligt, og at nogle investorer i højere grad anvender sofistikerede modeller til at vurdere udstederes ESG⁷-måling. Sidstnævnte betyder, at disse investorer også kan købe ikke-grønne obligationer fra udstedere med en høj ESG-måling.

Den nye, grønne 10-årige statsobligation blev senere på året solgt på statens ordinære auktioner, hvilket øgede den udestående mængde til knap 10 mia. kr. til kursværdi, i tråd med strategien.

Kortfristede låneprogrammer​ fastholdt på et lavt niveau

Statens kortfristede låneprogrammer, skatkammerbeviser og commercial papers, CP, indgår som en vigtig del af statens likviditetsberedskab. Siden coronakrisen i 2020 er udeståendet i begge programmer blevet nedbragt kraftigt og blev gennem 2023 fastholdt på et lavt niveau, se figur 14.

Ultimo 2023 var udeståendet i skatkammerbeviser 12,4 mia. kr. Udstedelserne blev i løbet af året solgt til en gennemsnitlig effektiv rente på 3,03 pct. p.a. I CP-programmerne var udeståendet ultimo 2023 2,75 mia. kr. Det er fortsat strategien at fastholde markedsadgangen til de internationale kapitalmarkeder via CP-programmerne.

Udenlandsk låntagning opretholder adgang til internationale gældsmarkeder

Under statens EMTN-program (Euro Medium Term Note) blev der 7. november 2023 udstedt en ny 2-årig dollarobligation med et provenu på 1,5 mia. amerikanske dollar, svarende til 10,5 mia. kr. Efterspørgslen var stor, særligt fra centralbanker og andre officielle institutioner⁸. Lånet blev optaget til en effektiv rente på 5,02 pct. p.a., svarende til 9 basispoint over et tilsvarende amerikansk statspapir. Det er den bedste prisning i forhold til amerikanske statsobligationer, som staten i nyere tid har opnået på en udstedelse denomineret i amerikanske dollar.

For at opretholde bedst mulig adgang til de største og mest likvide internationale gældsmarkeder er det strategien at være regelmæssigt til stede i anden valuta end kroner, bl.a. gennem statens EMTN-program. Statens låntagning i valuta udgør ca. 4 pct. af statens samlede gæld ved udgangen af 2023.

Udstedelser foretages regelmæssigt for at sikre, at statens EMTN-program er en velfungerende kilde til finansiering, herunder at processer er vedligeholdte, og at internationale investorer og markedsaktører er aktive investorer i dansk statsgæld denomineret i valuta. En forudsætning herfor er, at staten har en regelmæssig tilstedeværelse i disse markeder.

Låntagning i valuta benyttes ikke til at finansiere statens løbende finansieringsbehov, men understøtter udelukkende likviditetsberedskabet for både staten og valutareserven. Yderligere bidrager udstedelse af obligationer i udenlandsk valuta til at diversificere statens investorbase, hvilket på sigt kan føre til lavere finansieringsomkostninger, ved at investorer i udenlandsk denomineret statsgæld bliver aktive i det indenlandske statsgældsmarked. Derfor vil staten også fremadrettet årligt udstede i udenlandsk valuta.

Udenlandsk ejerandel i danske statsobligationer er med til at diversificere investorbasen

En diversificeret investorbase gør statsgældsmarkedet mere robust over for ændringer i lokale markedsforhold. Danske statsobligationer er ejet af en bred kreds af investorer, men størstedelen er ejet af indenlandske investorer. Blandt andet har den danske forsikrings- og pensionssektor et naturligt behov for at afdække deres langfristede forpligtelser og udgør derfor den største investorgruppe med en ejerandel på over 55 pct. i 2023, særligt i de længere løbetidssegmenter, se figur 15. 

En øget interesse for udstedelser i danske kroner fra udenlandske investorer vil øge statens adgang til finansiering og vil dermed bidrage til likviditet og lavere finansieringsomkostninger for staten. Den øgede likviditet er også til fordel for indenlandske investorer. 

Udenlandske investorer har bibeholdt deres ejerandel af danske statsobligationer i 2023 og udgør stadig 32 pct., se figur 16. Den lavere udenlandske ejerandel i årets sidste måneder skal ses i lyset af den relativt høje ejerandel på 41 pct. af de to serier, der forfaldt i november 2023.

Danske statsobligationer er attraktive for udenlandske investorer som et resultat af en høj yderligere gevinst ved valutakurssikring til euro og dollar samt spændet til tyske statsobligationer. 

Understøttelse af det sekundære marked

Staten understøtter aktivt i det sekundære marked for at sikre en god likviditet⁹ og derved mindske statens finansieringsomkostninger. Ved god likviditet reduceres den likviditetspræmie, som investorerne kræver for at købe obligationerne. Det er således billigere for staten at udstede gæld, når obligationerne har en god likviditet.

Det sekundære marked understøttes både gennem opkøb og tapsalg, men også via ombytningsauktioner, hvor statens primary dealere og investorer har mulighed for at købe likvide låneviftepapirer mod at sælge off-the-run-papirer, se figur 17. Opkøb kan samtidig bidrage til en udjævning af statens afdragsprofil og sker under hensyntagen til udeståendet i statens off-the-run-papirer. En forudsætning for statens aktiviteter i det sekundære marked er, at handlerne kan foretages til fair markedspriser. Det indebærer, at der er en fornuftig sammenhæng mellem priserne på statens opkøbs- og salgspapirer.

Negative statslige nettoudstedelser i 2023

I løbet af 2023 udstedte staten for 75,2 mia. kr. på auktioner, tap og ombytninger, mens der blev opkøbt for 38,3 mia. kr. i obligationer med forfald senere end 2023 og forfald og opkøb af obligationer for 70,0 mia. kr. inden for året. Derved blev statens nettoudstedelse -33,1 mia. kr., se figur 18. Dette medvirker til, at den danske statsgæld, som nævnt i tidligere afsnit, blev mindsket over året.

Handelsomkostninger faldt over året

Likvide markeder er typisk forbundet med relativt lave handelsomkostninger. Omkostningen forbundet med handel med danske statsobligationer kan fx måles ved spændet mellem købs- og salgspriser på interdealer-platformen MTS Denmark¹⁰.

I 2023 blev spændet indsnævret i både det 2- og 10-årige segment og lå ved udgangen af året omkring 1 basispoint, se figur 19. Inden for året var der betydelige udsving som følge af ændringer i det globale risikobillede. For eksempel medførte uroen i særligt den amerikanske banksektor i foråret en kraftig stigning i spændene i både det 2- og 10-årige segment. Spændene normaliserede sig efterfølgende gradvist efter et hurtigt indgreb fra de amerikanske myndigheder. Udviklingen i det danske statsgældsmarked er i tråd med, hvad man har kunnet observere i andre sammenlignelige statsobligationsmarkeder.

Risikostyringen af statsgælden kan inddeles i tre overordnede kategorier: markedsrisiko, refinansieringsrisiko og likviditetsrisiko. Markedsrisikoen omhandler især risici forbundet med ændringer i renterne, da statsgælden kun har begrænsede valuta- og kreditrisici. Til at belyse statsgældens markedsrisici benyttes scenarieberegninger, rentesimulationer og statsgældens samlede varighed. Herigennem sikres det, at de samlede renteomkostninger på statsgælden er robuste over for betydelige renteændringer. 

For at styre refinansieringsrisikoen er der fokus på en jævn afdragsprofil for statsgælden, suppleret med en overvågning af størrelsen på det korte refinansieringsomfang. Derved udjævnes refinansiering af eksisterende gæld over årene. Ydermere sikres det, at staten har tilstrækkelig likviditet til at dække finansielle forpligtelser, herunder uventede udgifter eller manglende markedsadgang. 

Staten har fastholdt en lav renterisiko

For 2023 landede den gennemsnitlige varighed¹¹ for året på 12,1 år, hvilket er inden for det forventede varighedsbånd på 11,75 ± 1 år. Dette er en stigning sammenlignet med tidligere år, se figur 20. Stigningen skyldes primært et højt indestående på statens konto, som indgår på aktivsiden i varighedsopgørelsen. Den voksende varighed er således ikke udtryk for ændringer i forfaldsprofilen eller risikostrategien for statsgælden.

Statens varighed opgjort uden kontoen fortsætter i 2023 med at udvikle sig stabilt og lander for 2023 på et årligt gennemsnit på ca. 8,4 år. Derved fastlåses en stor del af statens rentebetalinger i gennemsnit 8,4 år ude i fremtiden, hvilket bidrager til robusthed over for rentebevægelser.

Fortsat lave forventede renteomkostninger i basisscenarie

De kommende 6 år forventes renteomkostningerne ekskl. opkøbskurstab og indeksopskrivninger at ligge på et lavt niveau på omkring 1-3,5 mia. kr. i et neutralt basisscenarie med balanceret primær offentlig saldo, og hvor forwardrentestrukturen realiseres, se figur 21.

De danske statsrenter har været stigende igennem 2023, med fald mod årsskiftet, se figur 10. Trods stigende renter ventes statens renteomkostninger at stige i begrænset omfang for herefter at aftage marginalt. Denne udvikling skal ses i lyset af statsgældens forfaldsprofil, hvor størstedelen af den samlede gæld har fastlåst rente. Det højere renteniveau vil slå igennem på kuponbetalingerne, i takt med at eksisterende gæld skal refinansieres. Samtidig bidrager statens høje kontoindestående med betydelige renteindtægter, der trækker renteomkostningerne ned. I praksis afhænger statens renteomkostninger i høj grad af statens finansieringsbehov, hvorfor figur 21 skal forstås som et stiliseret basisscenarie.

Gældsprofilen er robust over for EBA’s rentestigningsscenarier

Statens renteomkostninger for 2024 forventes at falde med godt 2 mia. kr. i et scenarie fra Den Europæiske Banktilsynsmyndighed, EBA, hvor rentekurven parallelforskydes op med 2 procentpoint, se figur 22. Dette sker, da en højere kort rente har umiddelbar effekt på statens høje kontoindestående, mens omfanget af nyudstedelser for et enkelt år er begrænset grundet statsgældens jævne afdragsprofil.

Samlet vil en stejl rentekurve, hvor de korte renter falder, samtidig med at de lange renter stiger, medføre en forventet stigning i statens renteomkostninger for 2024 svarende til godt 1,2 mia. kr., se figur 22. I et sådant scenarie vil en lavere kort rente betyde lavere indtægter på statens kontoindestående, hvilket vil trække i retning af højere renteomkostninger. Stigende lange renter medfører samtidig, at nyudstedelser for 2024 sker til højere renter.

Staten er nettomodtager af den korte rente

Mængden af statens aktiver, som forrentes med en kort rente, overstiger de passiver, som forrentes med en kort rente, se figur 23. Dette skyldes statens høje kontoindestående, som er variabelt forrentet.

Statens kontoindestående bidrager betydeligt til udsving i statsgældens renteomkostninger, når renterne ændres, se figur 22. Igennem 2023 er der sket en forøgelse af mængden af renteswaps, hvor staten modtager den faste rente og betaler den variable rente. Eftersom staten betaler en variabel rente i denne type renteswap, reducerer det øgede swapomfang eksponeringen over for den korte rente. Derved kan renteswaps benyttes til at øge stabiliteten af statens renteomkostninger.

Ofte vil der opstå et trade-off mellem at stabilisere renteomkostninger, samtidig med at man ønsker at reducere udsving i markedsværdien. I et scenarie, hvor staten udelukkende udstedte i en 30-årig obligation, ville statsgælden opnå høj rentestabilitet men potentielt store markedsværdiudsving. Omvendt ville det forholde sig, hvis staten udelukkende udstedte i skatkammerbeviser. Da staten som nævnt har flere variabelt forrentede aktiver end passiver, vil man dog initialt kunne øge rentestabiliteten ved hjælp af renteswaps, samtidig med at markedsværdirisikoen reduceres. Stabiliteten er et resultat af et bedre match mellem statsgældens aktiver og passiver.

Statsgældens refinansierings- og likviditetsrisiko

Statsgældens refinansieringsrisiko dækker over risikoen for at skulle udstede gæld til ekstraordinært høje renter, eller i ekstreme tilfælde ikke at kunne tilgå lånemarkedet. Igennem 2023 har det korte refinansieringsomfang ligget forholdsvis stabilt på knap 100 mia. kr., svarende til ca. 17 pct. af bruttogælden, se figur 24. For en givet måned opgør det korte refinansieringsomfang mængden af eksisterende gæld, som skal refinansieres inden for de næste 12 måneder.

Ud over det lave korte refinansieringsomfang bidrager statsgældens jævne afdragsprofil med stabilitet i refinansieringsomfanget over tid og derved refinansieringsrisikoen.

Likviditetsrisiko for statsgælden dækker over risikoen for ikke at kunne imødekomme finansielle forpligtelser som følge af manglende markedsadgang eller et for lavt indestående på statens konto. I den daglige likviditetsstyring overvåges fremskrivninger af indestående på statens konto for at sikre, at staten har likviditet til at dække forventede betalinger og en buffer til at dække uventede likviditetstræk.

Opkøb af inflationsindekserede obligationer med forfald i 2023 reducerede statens indeksrisiko i 2023

I 2023 har statsgældsforvaltningen aktivt reduceret udestående i indeksobligationen DGBi 0,10 pct. 2023 for at reducere risikoen for at skulle betale en høj sidste kupon og hovedstol i tilfælde af et positivt inflationsstød, se figur 25. I takt med at restløbetiden på statens inflationsindekserede obligationer reduceres, stiger risikoen for større udsving i indekseringen som følge af overraskende høje eller lave inflationstal¹². Det gjorde statens inflationsindekserede obligation med udløb i 2023 sensitiv over for forbrugerprisindekset for august og september. Da de inflationsindekserede obligationer desuden ofte benyttes af investorerne til at afdække deres lange forpligtelser, vil der opstå en naturlig efterspørgsel efter, at staten opkøber papiret. Der er opkøbt for knap 11 mia. kr. jævnt fordelt over 2023.

Ved at konsolidere offentlig gæld kan staten reducere de samlede offentlige finansieringsomkostninger, da staten kan udstede gæld til en lavere rente end fx de enkelte statslige selskaber. Det skyldes især, at staten kan opbygge større obligationsserier og sikre god likviditet, hvilket øger den likviditetspræmie, som investorer er villige til at betale. Konsolideringen sker i praksis ved, at staten yder genudlån til statslige selskaber, se boks 4. Genudlånene finansieres som del af statens samlede gældsudstedelse. Derudover ydes der i visse tilfælde statsgaranti, hvilket også medvirker til at reducere de statslige selskabers finansieringsomkostninger.

I løbet af 2023 er der blevet tildelt nye genudlån for i alt 68 mia. kr., hvilket bringer genudlånsomfanget op på 32 pct. af de samlede udestående statsobligationer. Dette svarer til en stigning på 22 pct. i forhold til 2022, hvor især A/S Femern Landanlæg og Femern Bælt A/S tilsammen nu udgør 16 pct. af alle genudlån. Ved udgangen af 2023 forvaltede staten statslige lånegarantier for 7,7 mia. kr., hvilket udgør et fald på 22 pct. i forhold til 2022. Se tabel 2 for en samlet oversigt over statens genudlån.

Etablering af Danmarks Eksport- og Investeringsfond, EIFO

Den 1. april 2023 blev Danmarks Grønne Investeringsfond, EKF Danmarks Eksportkredit og Vækstfonden lagt sammen under Danmarks Eksport- og Investeringsfond, EIFO. Dermed forvalter EIFO for cirka 71,8 mia. kr. årligt under genudlånsrammen hos Nationalbanken.

Den danske stat har siden 2018 opkøbt realkreditobligationer til finansiering af støttet byggeri, fx almene boliger. Obligationerne opkøbes til statsrenten, hvilket sikrer, at finansieringen af almene boliger foretages på samme vilkår som staten. Opkøbene har bidraget til yderligere konsolidering af offentlig gæld, hvilket reducerer de offentlige renteudgifter og bidrager til opretholdelsen af et velfungerende statsgældsmarked, da staten kan fastholde en højere udstedelsesmængde af danske statsobligationer.

I løbet af 2023 har staten opkøbt obligationer til finansiering af støttet byggeri for 7,3 mia. kr. fraregnet årets forfald. Det er et fald på 68 pct. i forhold til det foregående år. Det store fald skyldes en væsentlig reduktion af opkøb fra 28 mia. kr. i 2022 til 13,9 mia. kr. i 2023. Den nuværende beholdning udgør 26 pct. af de samlede udestående statsobligationer.

I 2024 forventes det, at staten opkøber obligationer til finansiering af støttet byggeri for ca. 13 mia. kr., og at staten vil have et forfald på 7,1 mia. kr., se figur 26.

På vegne af staten varetager Danmarks Nationalbank administrationen af midlerne i fondene Danmarks Innovationsfond og Fonden for Forebyggelse og Fastholdelse. De to fondes aktiver modregnes i opgørelsen af statsgælden og forvaltes sammen med statens øvrige finansielle aktiver og passiver under statsgældsområdet.

Den 2. maj 2023 blev Den Sociale Pensionsfond lukket ved lov efter ikke at have haft midler siden 2021, og fonden er dermed ikke længere inkluderet i statsregnskabet.

Danmarks Innovationsfond

Aktiverne i Danmarks Innovationsfond udgjorde 12,3 mia. kr. ved udgangen af 2023, se tabel 5. Heraf er 99,8 pct. af aktiverne placeret i danske statsobligationer, mens den resterende procentdel opbevares på statens konto. I 2023 blev der overført 400 mio. kr. til Uddannelses- og Forskningsministeriet, som hovedsagelig går til nye initiativer, der fremmer vækst og jobskabelse gennem viden. Overførslerne blev hovedsageligt finansieret gennem frasalg af statsobligationer og i mindre grad via renteindtægter i fonden, se tabel 4.

Fonden for Forebyggelse og Fastholdelse

Aktiverne i Fonden for Forebyggelse og Fastholdelse udgjorde 0,71 mia. kr. ved udgangen af 2023. Det er en stigning på 2,5 pct. fra forrige år, som hovedsagelig stammer fra renteindtægter ved både investering i danske statsobligationer og placering af midler på statens konto. I det meste af 2023 har aktiverne været investeret i statsobligationer med udløb i samme år. Ved udgangen af 2023 var alle midlerne placeret på statens konto i Danmarks Nationalbank. Fonden investerer kun i danske statsobligationer, og der forekom ingen overførsler fra fonden i 2023.